Les interventions communautaires d’activation au Québec et leurs déterminants : orientations institutionnelles, appropriation et gouvernance

Abstract

Cette recherche exploratoire a pour objet d’étude la mise en œuvre des interventions d’activation pour l’emploi auprès des prestataires de l’assistance sociale en situation de grande vulnérabilité au Québec. Elle cherche à décrire les pratiques mises en œuvre par des intervenants de la première ligne (« street-level ») au sein des organismes communautaires œuvrant en employabilité, dans le cadre des mesures et programmes de l’agence Emploi- Québec, dans un contexte de contractualisation et partenariat entre le gouvernement et le secteur à but non lucratif. Le mémoire cherche à identifier les processus qui peuvent influencer les pratiques de la première ligne de services lors de l’interaction avec les destinataires du système intégré d’aide financière de dernier recours et d’aide à l’emploi, de même qu’à comprendre les rapports de force en présence lors de la mise en œuvre des interventions. L’on veut répondre aux deux questions suivantes : Quel est le poids relatif du cadre institutionnel du système d’activation et du pouvoir discrétionnaire des intervenants de la première ligne travaillant directement avec les prestataires les plus vulnérables, au sein des organismes communautaires en employabilité? Plus précisément, comment ces deux types de processus interagissent-ils entre eux, pour produire la politique telle que mise en œuvre? On se base sur des approches théoriques sur la mise en œuvre des politiques inspirées des perspectives de « street level bureaucracy » (Lipsky, 1971, 1980; Smith et Lipsky, 1993 ; Hupe & Hill, 2007 ; Brodkin, 2007, 2011, 2012, 2015; Rice, 2012), du néo-institutionnalisme discursif (Schmidt, 2008, 2010) et de l’Ethnographie institutionnelle (Smith, 1999, 2006; Campbell & Gregor, 2008). On considère que la mise en œuvre de la politique d’activation entraîne non seulement une « appropriation » du cadre institutionnel et systémique par les intervenants de première ligne, mais aussi une co-construction de la politique dans un contexte de gouvernance spécifique. La stratégie de recherche est qualitative et s’inspire de l’approche de l’ethnographie institutionnelle en sociologie, qui propose une méthodologie pour retracer les effets des institutions sur les travailleurs dans leur vie quotidienne (Smith, 2005, 1999, 1987; Campbell and Gregor, 2008). Elle comprend : i) des entretiens avec des intervenants communautaires qui fournissent des services d’aide et d’accompagnement pour l’intégration en emploi portant sur certains dossiers de prestataires du système; ii) des entretiens avec des coordinatrices d’organismes communautaires œuvrant en employabilité, et iii) une collecte et une analyse de la documentation institutionnelle et du cadre de réglementation pour la mise en œuvre du système d’activation. L'analyse aborde le discours institutionnel d'une part et, d'autre part, le discours des répondants du secteur communautaire en employabilité concernant leurs interventions auprès des prestataires dans le cadre des programmes et mesures d’E-Q, et leurs « explications » des pratiques quotidiennes.

This exploratory research analyzes the implementation of activation interventions for employment aimed at helping the recipients of social assistance in situation of extreme vulnerability in the province of Québec. It seeks to describe the practices implemented by frontline (“street-level”) workers within the community organizations specialized in employment, as part of Emploi-Québec’s programs and measures, in a global context of contractualization and partnership between the Quebec government and the non-profit sector. This master’s thesis seeks to identify the processes that can influence the practice of street-level services through their interaction with the recipients of the integrated last-resort financial assistance and employment services system. It also investigates the power relations at play during the interventions. We want to answer the two following questions: what are the respective strengths of the Quebec’s institutional activation system framework on the one hand, and of the discretionary power of community caseworkers working with the greatly vulnerable persons on the other? More precisely, how do these two dynamics interact with each other in order to implement the activation policies? In order to do so, our analysis is based on theoretical approaches concerned with policy implementation as analyzed by the researches on “street-level bureaucracy” (Lipsky, 1971, 1980; Smith and Lipsky, 1993 ; Hupe & Hill, 2007 ; Brodkin, 2007, 2011, 2012, 2015; Rice, 2012), on discursive neo-institutionalism (Schmidt, 2008, 2010), and on institutional ethnography (Smith, 1999, 2006 ; Campbell and Gregor, 2008). We consider that the implementation of activation policies may result in both an appropriation of the institutional and systemic frameworks by the frontline community stakeholders and a co-construction of the policy within a specific governance context. This qualitative research strategy is based on the sociological approach of institutional ethnography, which puts forward a methodology that outlines the effects of institutions on the workers in their everyday life (Smith, 2005, 1999, 1987; Campbell et Gregor, 2008). This research comprises: i) interviews with community caseworkers who provide help and support services for employment integration to some specific recipients; ii) interviews with community coordinators working in employability; iii) collection and analysis of institutional documentation and of the regulatory framework for the implementation of the activation system. The analysis addresses both the institutional discourse and the discourse of the community caseworkers about their employability interventions and their daily practices regarding Emploi-Québec’s programs and measures.