The adoption of advanced feed-in tariffs in Ontario : a case of institutional layering

Abstract

En mai 2009, l’Ontario a adopté la Loi sur l’énergie verte et devint ainsi la première juridiction en Amérique du Nord à promouvoir l’énergie renouvelable par le biais de tarifs de rachat garantis. En novembre 2010, dans son Plan énergétique à long terme, la province s’est engagée à déployer 10,700 MW en capacité de production d’énergie renouvelable non-hydroélectrique par 2018. Il s’agit de la cible de déploiement la plus élevée dans ce secteur au Canada. Les infrastructures de production et de distribution d’électricité comprennent des coûts d’installation élevés, une faible rotation des investissements et de longs cycles de vie, facteurs qui servent habituellement à ancrer les politiques énergétiques dans une dynamique de dépendance au sentier. Depuis le début des années 2000, cependant, l’Ontario a commencé à diverger de sa traditionnelle dépendance aux grandes centrales hydroélectriques, aux centrales à charbon et aux centrales nucléaires par une série de petits changements graduels qui feront grimper la part d’énergie renouvelable dans le mix énergétique provincial à 15% par 2018. Le but de ce mémoire est d’élucider le mécanisme de causalité qui a sous-tendu l’évolution graduelle de l’Ontario vers la promotion de l’énergie renouvelable par le biais de tarifs de rachat garantis et d’une cible de déploiement élevée. Ce mémoire applique la théorie du changement institutionnel graduel de Mahoney et Thelen au cas du développement de politiques d’énergie renouvelable en Ontario afin de mieux comprendre les causes, les modes et les effets du changement institutionnel. Nous découvrons que le contexte canadien de la politique énergétique favorise la sédimentation institutionnelle, c’est-à-dire un mode changement caractérisé par de petits gains favorisant l’énergie renouvelable. Ces gains s’accumulent pourtant en transformation politique importante. En Ontario, la mise sur pied d’une vaste coalition pour l’énergie renouvelable fut à l’origine du changement. Les premiers revendicateurs de politiques favorisant l’énergie renouvelable – les environnementalistes et les premières entreprises d’approvisionnement et de service en technologies d’énergie renouvelable – ont dû mettre sur pied un vaste réseau d’appui, représentant la quasi-totalité de la société ontarienne, pour faire avancer leur cause. Ce réseau a fait pression sur le gouvernement provincial et, en tant que front commun, a revendiqué l’énergie renouvelable non seulement comme solution aux changements climatiques, mais aussi comme solution à maints autres défis pressants de santé publique et de développement économique. La convergence favorable d’un nombre de facteurs contextuels a certes contribué à la réussite du réseau ontarien pour l’énergie renouvelable. Cependant, le fait que ce réseau ait trouvé des alliés au sein de l’exécutif du gouvernement provincial s’est révélé d’importance cruciale quant à l’obtention de politiques favorisant l’énergie renouvelable. Au Canada, les gouvernements provinciaux détiennent l’ultime droit de veto sur la politique énergétique. Ce n’est qu’en trouvant des alliés aux plus hauts échelons du gouvernement que le réseau ontarien pour l’énergie renouvelable a pu réussir.

In May 2009, Ontario adopted the Green Energy and Green Economy Act and became the first jurisdiction in North America to promote renewable energy through advanced feed-in tariffs. In November 2010, in its Long-Term Energy Plan, the province pledged to deploy 10,700 MW of non-hydroelectric renewable energy capacity by 2018, the highest such target in Canada. Electricity production and distribution infrastructure is characterized by high setup costs, low capital stock turnover and long life spans, factors that traditionally entrench energy policy in path-dependent trajectories. Since the early 2000’s, however, Ontario has diverged from its historic reliance on large hydro, coal and nuclear through a series of gradual policy shifts set to expand renewable energy’s share in the overall supply mix to 15% by 2018. The purpose of this thesis is to uncover the causal mechanism behind Ontario`s gradual shift toward the promotion of renewable energy through advanced feed-in tariffs, accompanied by high deployment targets. The thesis applies Mahoney & Thelen’s theory of gradual institutional change to the case of renewable energy policy development in Ontario, providing new insight into the causes, modes and effects of institutional change. The thesis finds that the Canadian energy policy context favors a layering pattern of change, characterized by small, yet cumulative, renewable energy policy gains. The driving force of this process involves coalition building. To achieve renewable energy policy gains, Ontario`s first renewable energy proponents, mostly environmental groups and early renewable energy supply and service firms, had to build a wide-ranging, multi-stakeholder network of allies and lobby government from a unified front, presenting renewable energy as a solution not only to climate change but a combination of other immediately pressing public health and economic challenges. Elements of timing greatly aided the renewable energy network’s campaign. Ultimately, however, the thesis finds that, given provincial governments` ultimate veto power over energy policy, finding allies in the top echelons of government was most crucial to the renewable energy network`s success.