Les enjeux de la régulation dans un système complexe : le cas du Régime général d'assurance médicaments du Québec (RGAM)

Abstract

En 1997, dans un souci de justice sociale et de solidarité entre tous les québécois, le gouvernement a instauré un Régime général d’assurance médicaments (RGAM) devant permettre de fournir à moindre coût et de manière équitable, des médicaments prescrits assurant une meilleure prise en charge de la maladie des individus. Depuis sa mise en place, le rythme soutenu d’évolution des coûts des médicaments remboursés par le Régime est le sujet d’un nombre croissant de débats. Le Québec ne fait pas figure d’exception car au cours des dernières décennies, la croissance des dépenses de médicaments des régimes d’assurance médicaments des pays industrialisés a connu un rythme de progression élevé, cela malgré l’instauration successive de mécanismes de régulation ciblant une utilisation optimale des médicaments et un meilleur contrôle de la trajectoire de leurs dépenses.

La recherche propose une réflexion sur les cadres communs d’action dans lesquels ces outils de régulation sont implantés et évoluent. Elle s’intéresse à l’ensemble des facteurs relationnels et contextuels qui les constituent. Le devis de recherche s’appuie sur une étude de cas unique qu’est le processus menant à l’utilisation du médicament prescrit couvert par le RGAM. Il se compose de trois unités d’analyse identifiées comme étant des cibles importantes de régulation : l’inscription du médicament à la liste du RGAM, la prescription et l’accès au médicament couvert par le Régime. La perspective conceptuelle retenue est celle de l’analyse stratégique de Crozier et Friedberg (1987). La démarche analytique s’appuie sur des entrevues réalisées auprès des régulateurs, de fabricants de médicaments brevetés et de génériques, de médecins, de pharmaciens et de patients impliqués dans l’utilisation des médicaments remboursés par le RGAM et sur une revue du cadre réglementaire concernant ces acteurs, le médicament d’ordonnance et le RGAM.

La recherche décrit et analyse la structuration du processus menant à l’utilisation du médicament couvert par le RGAM. Elle conduit au développement d’un construit organisationnel- le système d’action concret- fondé sur les interdépendances des cinq groupes d’acteurs et les relations de pouvoir qu’ils entretiennent entre eux. Ceux-ci évoluent dans des contextes organisationnels singuliers constitués d’enjeux, de stratégies et de ressources. Ils développent diverses stratégies pour accroître leurs possibilités d’action (capacités stratégiques) face aux problèmes qu’ils ont à résoudre. Les capacités stratégiques, inégales entre les groupes d’acteurs, découlent des relations de pouvoir qu’ils exercent entre eux et les amènent à occuper des positions différentes dans le système d’action concret. La recherche démontre qu’en fonction des capacités stratégiques dont ils disposent, les acteurs sont portés à s’approprier certaines règles en tentant de les influencer, de les contourner ou de ne pas les respecter.

La connaissance empirique des cadres communs d’action permet d’établir les bases d’un système d’action concret dans un contexte de « phénomène organisation » (Friedberg, 1997). Cette connaissance d’une part, établit que les retombées de certaines stratégies d’acteurs peuvent s’avérer peu compatibles avec les objectifs du RGAM et, d’autre part, pose les limites de certains mécanismes de régulation en vigueur tout en questionnant les façons de concevoir la régulation dans un système complexe.

In 1997, the Quebec government, in its desire for social justice and solidarity among all Quebecers, introduced the Régime général d’assurance médicaments (General Prescription Drug Insurance Plan) (RGAM) to provide reasonable and fair access to medication to better manage the health of individuals. Since the establishment of the Plan, the steady rise in drug costs has been the subject of a growing number of debates. Quebec is not an exception because in recent decades, the increase in drug expenditures of drug plans in industrialized countries has grown exponentially despite the successive introduction of regulatory mechanisms aiming to better control drug use and its expenditure trajectory.

The study proposes a reflection on the common frameworks of action in which the regulatory mechanisms of prescription drug expenditures covered by the RGAM are established and evolve. The study focuses on the set of relational and contextual factors that constitute these frameworks. The research design is based on a single case study, that of the process leading to the use of prescription drugs covered by the RGAM. It consists of three units of analysis identified as important targets of regulation: registration of medications on the RGAM drug list, prescription, and access to medications covered by the Plan. The conceptual perspective adopted is the strategic analysis of Crozier & Friedberg (1987). The analysis is based on interviews with regulators, manufacturers of patented drugs and generics, physicians, pharmacists, and patients involved in the use of medications reimbursed by the RGAM, and on a review of the regulatory system concerning these actors, prescription drugs, and the RGAM.

The study describes and analyzes the structure of the process leading to the use of medications covered by the RGAM. The study leads to the development of an organizational construct—a concrete action system—based on the interdependencies of the five groups of actors and the power relations that exist between them. These actors operate in unique organizational contexts consisting of challenges, strategies, and resources. The actors develop various strategies to increase their possibilities for action (strategic capabilities) toward the problems they must solve. These strategic capabilities, which are unequal between the groups of actors, stem from the power relations that exist between the actors and lead them to occupy different positions in the concrete action system. The study demonstrates that, based on the strategic capabilities they have, the actors are likely to appropriate certain rules by attempting to influence them, circumvent them, or not respect them.

Empirical knowledge of the common frameworks of action allows establishing the basis for a concrete action system in the context of the “organization phenomenon” (Friedberg, 1997). This knowledge, on the one hand, establishes that the impact of certain strategies of the actors may be incompatible with the objectives of the RGAM, and on the other hand, imposes limits on certain regulatory mechanisms in force, while questioning how regulations are conceived in a complex system.