La prise en compte de l’adaptation au changement climatique dans les politiques publiques de verdissement (2005-2015) : le cas de Montréal

Abstract

Les connaissances scientifiques sur le changement climatique (CC) évoluent rapidement. Toutefois, des incertitudes persistent sur l’étendue de ses conséquences, particulièrement dans les milieux urbains, qui subiront des impacts différents de ceux vécus par les milieux ruraux. Les autorités publiques ont récemment commencé à élaborer des politiques publiques d’adaptation au changement climatique (ACC) qui visent à en limiter les conséquences indésirables. En milieu urbain, la littérature suggère qu’un des outils que devraient privilégier ces politiques est le verdissement. Des auteurs signalent que les actions visant l’ACC peuvent se greffer dans des politiques existantes. L’ACC, comme enjeu public, peut donc être réalisée par l’entremise de sa prise en compte dans les politiques publiques de verdissement. Cette prise en compte devrait affecter le contenu (quoi?) et le pilotage (comment?) des différentes étapes des politiques. Le cas de la politique publique de verdissement de la Ville de Montréal, au Québec, nous a permis d’étudier cette prise en compte. En utilisant un cadre d’analyse des politiques publiques développé par Knoepfel et al. (2015), qui porte entre autres sur la mobilisation des ressources par différents acteurs concernés par ces politiques, nous montrons que cette dernière s’est opérée de quelques façons. Premièrement, il y a eu un changement dans l’argumentaire pour le verdissement, outil qui vise à lutter contre les îlots de chaleur urbains et assurer une meilleure gestion des eaux pluviales. Ensuite, le choix de l’échelle d’agglomération pour la prise en compte de l’ACC a entraîné un changement d’échelle dans la gestion du verdissement. La publication d’un plan d’action majeur de verdissement urbain pour l’agglomération, et dont le leitmotiv est l’ACC, le démontre. Quelques modifications réglementaires et l’inclusion de nouveaux acteurs dans la politique témoignent aussi que la prise en compte a eu lieu. Finalement, le plan d’action fournit un cadre pour la mise en œuvre du verdissement dans les zones les plus vulnérables au CC en plus d’une structure de partage des coûts. Cependant, la mise en oeuvre du verdissement dans une visée d’ACC n'a pas été évaluée dans la présente étude. Nous avons aussi noté que la biodiversité est un enjeu d’importance qui va de pair avec l’ACC dans la politique de verdissement. Il y a donc une prise en compte, partielle, de l’ACC dans la politique publique de verdissement à Montréal (avec certains écueils). Nous arguons que l’enjeu de l’ACC sert peut-être d’argument supplémentaire pour verdir la ville plutôt que d’être un véritable moteur de transformation de la politique de verdissement.

Knowledge on climate change (CC) is evolving quickly, although uncertainty about the scope of its consequences remains, especially in cities, which will have to cope with different impacts than the surrounding rural areas. Governments have started implementing climate change adaptation (CCA) public policies to limit the negative impacts of CC. The literature suggests policy- makers should consider urban greening as an important tool for adaptation. It also suggests CCA can be implemented through its incorporation in other pre-existing plans and policies. Therefore CCA, as a public issue, can be considered when redesigning urban greening policies, which would result in changes to the contents (what?) and management (how?) of its different stages. We studied the case of the urban greening policy of Montréal, Québec, using an analytical framework for public policies developed by Knoepfel et al. (2015), which focuses among other things on the use of resources by stakeholders who play a role in shaping these policies. We show that taking the CCA into account has resulted in several changes. First, it caused a shift in the arguments used to support urban greening actions, adding they can help decrease the urban heat island effect and play a role in a better management of stormwater. Second, choosing the Montréal agglomeration as the scale for addressing CCA has resulted in greening now being considered at the same scale. This is illustrated by the release of a major urban greening action plan (Plan d’action canopée) for the agglomeration which points out CCA as its leitmotiv. Third, some changes in municipal by-laws promoting urban greening occurred, and we also noticed new stakeholders play a role in the greening policy. Fourth, the Plan d’action canopée provides a framework for greening actions implementation to be mostly carried out in areas vulnerable to CCA, and an according cost-sharing structure. However, the implementation of ACC oriented greening policies is too recent to permit an effective evaluation of their results. In addition, we found that biodiversity issues often go hand in hand with CCA in Montréal’s greening policy. These findings show CCA is taken into account, at least partially, in Montréal’s greening public policy. However, this particular issue is perhaps used as an additional argument for those who promote urban greening rather than being an actual driver of public policy transformation.