La stratégie sénégalaise du faire faire et la construction du sens de la gouvernance de l’éducation non formelle

Abstract

Ces trois dernières décennies, les systèmes éducatifs du monde ont subi de grandes transformations axées sur la recherche de plus de pertinence et d’efficacité en relation avec l’évolution globale de la société (Mundy, 2005; Lessard, 2000; Farrell, 1997). Ces évolutions ont pris, entre autres formes, celle d’un mouvement de décentralisation de l’offre éducative (Mons, 2004) considérée par plusieurs chercheurs comme une forme de privatisation. Aujourd’hui, la manière dont la politique de décentralisation a été menée est remise en question par certains au motif que (1) la faible capacité financière d’un bon nombre d’États en cause les a amenés à accepter des politiques recommandées, pour ne pas dire imposées, par des instances supranationales et aussi devant le constat que (2) plusieurs années plus tard, les fruits promis du changement sont encore attendus (Daun, 2007). Dans le cadre de la présente thèse, nous nous sommes intéressé à l’expérience sénégalaise de décentralisation de l’éducation. À partir des années 1990, ce pays, confronté comme les autres pays d’Afrique au sud du Sahara à une profonde crise de son système éducatif, a initié une réforme décentralisatrice (Pelletier, 2001; ADEA, 2001). Nous avons, plus précisément, étudié la stratégie du faire faire qu’il a alors mise en place. Présentée comme une stratégie prometteuse, voire exemplaire, au cours de ses premières années de mise en œuvre (ADEA, 2004), le faire faire fait aujourd’hui face à des critiques acerbes (Charlier & Faye 2005; Clemons, 2007). Convaincu qu’une compréhension de la construction du sens de cette initiative aiderait à mieux la cerner, nous l’avons analysé à la lumière de perspectives critiques et de dé/re/construction du sens donné par les acteurs (Ball, 1994 et 2006; Weick, 1995 et 2001; Spillane, 1998 et 2000). Nous avons, pour les besoins de cette analyse, observé et interrogé près d’une centaine d’acteurs impliqués dans ladite stratégie. Le traitement de l’ensemble des données recueillies dans le cadre de la recherche a permis de préciser le sens que les principaux acteurs donnent à l’initiative, de constater l’absence d’un sens partagé, voire le conflit entre des sens divergents attribués à cette initiative. Ainsi, si le discours qui porte la stratégie tente d’inscrire le projet dans une dynamique de participation et d’implication des acteurs, une observation poussée montre une toute autre direction, celle d’une inscription dans une dynamique de marchandisation et d’une application aveugle de ses impératifs (Charlier, 2003). L’étude des structures et des règles de fonctionnement de la stratégie telles qu’elles sont présentées dans les documents officiels dévoile, du reste, une organisation et des orientations de type bureaucratique et centralisé. L’analyse du sens du faire faire nous a, de fait, ouvert à la confrontation des deux modèles, de « type démocratie de participation » et de « type démocratie marchande », décrite par Lessard (2006) dans son analyse des principales tendances d’évolution de la gouvernance de l’éducation. Les promoteurs du faire faire ont alors beau proclamer pour se dédouaner que le projet est bon, mais que l’implantation est mauvaise parce que les moyens ne suivent pas les intentions proclamées ou encore que les populations ne sont pas prêtes pour le changement : Il reste qu’ils se sont très peu préoccupés du sens qu’une telle initiative a pour les acteurs à la base, or c’est vraisemblablement une des raisons des problèmes rencontrés. En fait, inspirés par la rhétorique des bailleurs de fonds internationaux, ces promoteurs tiennent un discours fondé sur le premier modèle (participatif) tout en mettant en place le second (marchand). Au plan conceptuel, le choix d’un cadre d’analyse combinant les perspectives critiques et post-positives de sensemaking et d’analyse des représentations (frame analysis) a permis de sortir des sentiers battus de la résistance au changement et des analyses exclusivement macro. Ce cadre apporte un éclairage nouveau sur la mise en œuvre de la politique publique qu’est le faire faire; un éclairage très instructif pour les acteurs impliqués, en particulier les acteurs institutionnels. Avec ce cadre, la thèse montre que ce qui n’a pas fonctionné dans le cas de la stratégie c’est qu’il y a eu, entre autres, la confrontation d’au moins deux sens qui se côtoient sans se parler dans la stratégie et la prédominance d’un sens officiel de la décentralisation essentiellement et prioritairement orienté vers une diversification de l’offre éducative (visiblement assimilée à la demande la définissant) et faisant très peu de cas de la demande réelle. La thèse confirme également la place de plus en plus grande que prennent de nouveaux acteurs que sont les « opérateurs en éducation » et a contrario le peu de place laissée aux bénéficiaires directs que sont les apprenants et les populations. Elle réaffirme finalement la pertinence d’explorer les possibilités d’hybridation des sens émergeant du vécu des acteurs. Au demeurant, le cas sénégalais ici étudié est un prétexte pour aborder la mise en œuvre des politiques publiques en éducation, un domaine de connaissances en émergence. La démarche méthodologique et les résultats de cette recherche doctorale sont de ce fait transférables à d’autres contextes où la même problématique se pose.

In the past three decades, education systems throughout the world have experienced major transformations in relation to the overall quest of more relevance and effectiveness (Mundy, 2005; Lessard, 2000; Farrell, 1997). These developments took, among other forms, a trend towards decentralization of educational provision and management (Mons, 2004) considered by many researchers as a form of privatization. Today, the way the decentralization policy has been carried out is being questioned because the fact that (1) the limited financial capacity of many of the States concerned has led them to accept the recommended, if not imposed, policies by international bodies and also because (2) after several years of implementation, many countries like Senegal are still waiting for the beneficts promised (Daun, 2007). In the context of this thesis, we were interested in Senegal's experience of decentralization of education. From the 1990s, this country, as many other subsaharian African countries, facing a profound crisis of its education system, initiated a decentralization reform intended to improve their system (Pelletier, 2001; ADEA, 2001). We more precisely studied the faire faire strategy then implemented. Presented as a promising or exemplary strategy during the first years of implementation (ADEA, 2004), the strategy faces more and more criticism (Charlier & Faye 2005; Clemons, 2007). Convinced that a better understanding of the sensemaking of this initiative may help to better implement it, we analyzed it in the light of critical, post-major theories, and sensemaking by the actors’ perspectives (Ball, 1994 and 2006; Weick, 1995 and 2001; Spillane, 1998 and 2000). For the purposes of this analysis, we observed and interviewed nearly a hundred actors involved in that strategy. Processing of all the data collected allowed us to clarify the sense that the main actors give to the initiative, to see the lack of a shared sense and to point out the conflict between different meanings of the initiative. Thus, if the official discourse tries to situate the project in dynamics of participation and involvement, our extensive observation rather shows a form of commodification process and a blind application of its requirements (Charlier, 2003). Moreover, the study of the structures and rules of operation of the strategy as presented in official documents reveals a bureaucratic and centralized organization and guidance. In fact, the analysis of the sensemaking of the faire faire, highlighted the clash of the two models of democraty, i.e. participatory vs market oriented, described by Lessard (2006) as the main trends in the current developpents in education governance. The proponents of the faire faire may proclaim the quality of the project and blame insufficient resources or limited capacity of change among actors, the really remains there seems to be little concerned about the grassroots actors sensemaking. In fact, inspired by the rhetoric of international donors, the promoters held a discourse based on the first model (participatory) while setting up the second (merchant). Conceptually, the choice of a mixed analytic framework, combining sense-making, representation, critical and post-positive perspectives, helped to overcome the traditional resistance to change and the macro analyses explanations. This framework sheds new light on the implementation of public policy that may be informative for those involved in the faire faire, especially the institutional actors. With this framework, the thesis has shown that what did not work here is that there were, among others, the confrontation of at least two different meanings that cohabit in the strategy and the predominance of a formal sense of decentralization, one that is essentially and primarily oriented towards diversification of educational provision and not towards the actual demand. It also confirmed the increasing role played by the new education operators and, conversely, the limited room left to the learners and populations. Ultimately, the thesis reaffirmed the relevance of exploring the possibilities of hybridization of different actors’ meanings. In sum, the Senegalese case studied here is a pretext to discuss the implementation of public policies in education, an emerging field of knowledge. The methodology and results of this doctoral research are therefore transferable to other contexts where the same problem arises.