Nationalizing policy in practice : transnistrian street-level bureaucrats performing nationhood

Abstract

Cette étude utilise l'Analyse Thématique Réflexive (Braun & Clarke 2022) pour introduire le rôle des pratiques de nationalisation en tant qu'aspect majeur de l'étude de la construction nationale. Elle analyse les dynamiques de la construction nationale en Transnistrie, un État de facto séparé de la Moldavie lors de l'effondrement de l'Union soviétique. En raison de son hétérogénéité ethnique, l'élite politique des années 2000 a opté pour un projet civique comme base de la nouvelle catégorie d'identité supra-ethnique transnistrienne. Au niveau de la politique officielle, la Transnistrie se présente comme un État multinational où Moldaves, Ukrainiens et Russes sont traités équitablement. Cependant, les politiques étatiques perdent leur caractère inclusif dans la pratique, devenant plus exclusives envers certaines catégories ethniques, langues et orientations générales. Ainsi, les Russes semblent être les premiers parmi les égaux, le russe est la lingua franca et la Russie est la lumière guide. Pour comprendre l'écart de mise en oeuvre entre les politiques de construction nationale et les pratiques en Transnistrie, la principale question de recherche qui émerge est : Comment les Bureaucrates de rue exercent-ils la transnistrianité dans le champ bureaucratique ? Les études sur le nationalisme ont traditionnellement adopté une perspective top-down qui suivait les projets macro-structurels et dirigé par l'élite de construction nationale. Une nouvelle école de pensée critique cette perspective descendante, proposant une compréhension bottom-up micro-niveau du nationalisme. En raison des niveaux d'analyse qu'ils emploient, ces deux approches ne sont pas encore capables de rendre compte du rôle de niveau mésoscopique des fonctionnaires publics dans la construction nationale. En m’appuyant sur le concept de Lipsky de « bureaucrates de rue », je propose une approche vertizontale de nation-building, en soutenant que ces acteurs, compte tenu de leur pouvoir discrétionnaire et de leur double rôle d’individus et de représentants de l’État, créent des écarts entre la politique officielle et sa mise en oeuvre. Cela conduit à une divergence entre la politique de construction nationale et la pratique. Pour révéler la dynamique complexe entre la politique et la pratique de nationalisation, j'ai identifié 6 thèmes dans les données empiriques constituées d'entretiens avec les bureaucrates de rue, d'observations dans l'administration publique et d'analyse de documents politiques : 1. Paysages bureaucratiques transnistriens figés dans le temps ; 2. Pratiques informelles de recrutement et de promotion dominant le champ bureaucratique ; 3. Affiliation supra-ethnique marquée par les répertoires linguistiques : le russe est l'institution unificatrice de la nation ; 4. Les Transnistriens sont « des gens soviétiques amicaux » orientés vers la Russie ; 5. Les fonctionnaires de terrain reproduisent la transnistrianité à travers des symboles, des événements et des récits de nationalisation ; 6. Les Moldaves sont « autre-ethnisés ». Ces 6 thèmes sont regroupés sous 3 domaines qui composent le champ bureaucratique : L'environnement (Thème 1), les acteurs (Thème 2) et les pratiques (Thèmes 3, 4, 5 et 6). Positionnée à l'intersection de la science politique et de la sociologie, l'étude intègre des théories sur le nationalisme, l'administration publique et la structuration, en utilisant une méthodologie interprétative avec des sensibilités ethnographiques et praxéographiques. Malgré la littérature abondante sur les processus de construction nationale en général, et ceux en Transnistrie en particulier, les approches top-down et bottom-up négligent le rôle crucial des pratiques de nationalisation des fonctionnaires publics et comment elles diffèrent ou complètent les politiques nationales officielles. En comblant le vide théorique entourant la négligence des pratiques de nationalisation dans la littérature sur la construction nationale, cette recherche contribue à une compréhension nuancée de l'interaction entre les politiques officielles et les pratiques des fonctionnaires de terrain dans le processus de construction nationale, enrichissant ainsi notre compréhension de ce phénomène complexe. L'examen des pratiques de nationalisation des fonctionnaires de terrain en Transnistrie révèle que les politiques officielles divergent souvent des expériences quotidiennes dans le champ bureaucratique. Les résultats montrent que les fonctionnaires de terrain exercent la transnistrianité à travers l'utilisation de la langue russe, une identité soviétique et une orientation vers la Russie, des symboles, des événements et des récits nationalisantes, et en « autre-ethnisant » les Moldaves. Dans l’ensemble, la thèse contribue à une compréhension plus complète de la manière dont les pratiques nationalisantes façonnent le terrain complexe de la construction d’une nation, en attirant l’attention sur la nécessité d’une approche vertizontale intégrant à la fois des approches top-down et bottom-up au niveau méso d’analyse.

This study uses Reflexive Thematic Analysis (Braun & Clarke 2022) to introduce the role of nationalizing practices as a major aspect in studying nation-building. It analyzes the dynamics of nation-building in Transnistria, a de facto state which separated from Moldova during the collapse of the Soviet Union. Given its ethnic heterogeneity, the political elite of the 2000s opted for a civic project to serve as basis for the new Transnistrian supra-ethnic identity category. At the official policy level Transnistria portrays itself as a multinational state where Moldovans, Ukrainians, and Russians are treated equally. However, state policies are losing their inclusive quality in practice, becoming more exclusive with regards to certain ethnic categories, languages, and general orientation. Therefore, Russians appear to be the first among equals, Russian is the lingua franca, and Russia is the guiding light. To understand the implementation gap between nation-building policies and practices in Transnistria, the main research question that emerges is: How do StreetLevel Bureaucrats perform nationhood within the Transnistrian bureaucratic field? Nationalism studies have been traditionally approached from a top-down perspective which followed the macro-structural and elite-driven projects of nation-building. A newer school of thought criticizes the top-down perspective, proposing a micro-level bottom-up understanding of nationalism. Because of the levels of analysis they employ, these two approaches are not yet able to account for the meso level role of public servants in nation-building. Drawing on Lipsky's concept of "street-level bureaucrats," I propose a vertizontal approach to nation-building, arguing that these actors, given their discretion and dual role as individuals and representatives of the state, create discrepancies between official policy and its implementation. This, in turn, leads to a divergence between nation-building policy and practice. To reveal the complex dynamics between nationalizing policy and practice, I identified 6 themes in the empirical data consisting of interviews with SLBs, observations in the public administration, and policy documents analysis: 1. Transnistrian Bureaucratic landscapes frozen in time; 2. SLBs are interfaces between the state and the people; 3. Marking supra-ethnic affiliation through language repertoires: Russian is the unifying institution of the nation; 4. Transnistrians are “friendly Soviet people” oriented towards Russia; 5. SLBs perform Transnistrianness through nationalizing symbols, events, and narratives; 6. Moldovans are being "othered." These 6 themes are gathered under 3 domains which compose the bureaucratic field: The environment (Theme 1), the actors (Theme 2), and the practices (Themes 3, 4, 5, and 6). Positioned at the intersection of political science and sociology, the study integrates theories of nationalism, public administration, and structuration, employing an interpretive methodology with ethnographic and praxeographic sensibilities. Despite the extensive literature concerning the nation-building processes in general, and those in Transnistria in particular, both top-down and bottom-up approaches overlook the critical role of the nationalizing practices of public servants, and how they differentiate from, or complement, the official nation-building policies. In addressing the theoretical gap surrounding the neglect of nationalizing practices in nation-building literature, this research contributes to a nuanced understanding of the interplay between official policies and SLBs’ practices in the nation-building process, thus enriching our comprehension of this complex phenomenon. The study's examination of nationalizing practices of SLBs in Transnistria reveals that official policies often diverge from the everyday experiences within the bureaucratic field. The findings show that SLBs perform nationhood through Russian language use, a Soviet identity and orientation towards Russia, nationalizing symbols, events, and narratives, and by “othering” the Moldovans. Overall, the dissertation contributes to a more comprehensive understanding of how nationalizing practices shape the complex terrain of nation-building, calling attention to the need for a vertizontal approach that incorporates both top-down and bottom-up approaches at the meso level of analysis.